Аналитики американского исследовательского центра RAND предложили руководству США шаги, которые могли бы привести к прекращению конфликта в Украине. Об этом говорится в доклады организации под названием "Как избежать долгой войны в Украине".
RAND — американская некоммерческая организация, выполняющая функции стратегического исследовательского центра, работающего по заказу правительства США, их вооруженных сил и связанных с ними организаций.
Самуэль Чарап (Samuel Charap), Миранда Прибе (Miranda Priebe): Чем все кончится? Этот вопрос все чаще доминирует при обсуждении российско-украинского конфликта в Вашингтоне и других западных столицах. Хотя успешное украинское контрнаступление в Харькове и Херсоне осенью 2022 года и возродили оптимизм по поводу перспектив Киева на поле боя, заявление президента России Владимира Путина от 21 сентября о частичной мобилизации и «освобождении» четырех украинских областей стало строгим напоминанием о том, что этот конфликт далек от решения. Бои продолжаются на фронте протяженностью почти 1000 километров. Переговоры о прекращении конфликта остановлены с мая. Его перспективы и окончательный результат, конечно, будут во многом определяться политикой Украины и России. Этот конфликт является наиболее значительным межгосударственным военным конфликтом последних десятилетий, и его эволюция будет иметь серьезные последствия для Соединенных Штатов.
Уместно оценить, как может развиваться этот конфликт, какими могут быть альтернативные варианты его разрешения, включая интересы США и что может сделать для этого Вашингтон.
Некоторые аналитики утверждают, что конфликт движется к концу, который принесет выгоду Соединенным Штатам и Украине. По состоянию на декабрь 2022 года у Украины был определенный боевой импульс и, вероятно, могла бы бороться до тех пор, пока ей не удастся вытеснить российскую армию из страны. Сторонники этой точки зрения утверждают, что риски применения Россией ядерного оружия или войны с НАТО остаются управляемыми. После изгнания из Украины у наказанной России не останется иного выбора, как оставить соседа в покое и даже выплатить репарации за нанесенный ущерб. Однако исследования прошлых конфликтов и внимательное изучение нынешнего хода позволяют предположить, что такой оптимистический сценарий маловероятен.
В своем исследовании аналитики RAND Corporation рассматривают возможные варианты, по которым может последовать российско-украинский конфликт, и то, как они могут затронуть интересы США. Также рассматриваются действия США, которые могли бы повлиять на ход конфликта. Важная оговорка: это исследование делалось с учетом интересов США, которые часто совпадают с интересами Украины, но не являются полными синонимами. RAND признает, что именно украинцы сражались и умирали РФ, защищая свою страну. Тем не менее, правительство США обязано перед своими гражданами определить, как разные варианты развития конфликта повлияют на интересы США, и изучить их возможное влияние развития конфликта для продвижения этих интересов.
КЛЮЧЕВЫЕ ФАКТОРЫ, ОПРЕДЕЛЯЮЩИЕ ВАРИАНТЫ РАЗВИТИЯ КОНФЛИКТА
Многие аналитики выдвигают сценарии краткосрочного завершения конфликта — своего рода эндшпиль. Хотя такие сценарии являются важными конструкциями для размышлений о будущем, они дают мало пользы определению того, какие возможные варианты развития конфликта наиболее выгодны Соединенным Штатам. Американским политикам полезнее рассмотреть, какие конкретные аспекты предстоящего хода конфликта повлияют на интересы США. Вместо богатых описательных сценариев мы рассматриваем пять ключевых факторов, которые определяют альтернативные варианты развития конфликта:
- возможно использование Россией ядерного оружия
- возможна эскалация конфликта между Россией и НАТО
- размер контролируемой Украиной своей территории
- продолжительность конфликта
В этой главе мы опишем каждый из этих факторов, рассмотрим, как они могут изменяться, и связи между ними.
ВОЗМОЖНОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ РОССИЕЙ ЯДЕРНОГО ОРУЖИЯ.
Призрак использования Россией ядерного оружия преследует этот конфликт с самого начала. Объявляя о начале спецоперации в феврале 2022 года, Путин пригрозил любой стране, которая попытается вмешаться в дела Украины, последствиями «такими, которых вы никогда не видели за всю свою историю». Через неделю он приказал об «особом режиме боевого дежурства» для ядерных сил России. В октябре 2022 года Москва заявила, что Киев планировал взорвать радиоактивную «грязную бомбу» в Украине, а затем обвинить Россию в этом. Официальные лица США обеспокоены тем, что Россия продвигает эту историю именно для того, чтобы создать повод для применения ядерного оружия. И, возможно, наиболее западные правительства убедились, что Москва рассматривала возможность использования тактического ядерного оружия (НСЯО) с учетом российских потерь своих военных позиций осенью 2022 года. Россия отвергла эти обвинения, но во многих новостях СМИ выдвигали предположение, что высшие российские военачальники действительно обсуждали этот вариант. Некоторые аналитики исключают возможность применения Россией тактического ядерного оружия, утверждая, что Россия знает, что она обречена на провал. Они указывают на отсутствие ценных военных объектов (например, крупных центров сосредоточения украинских вооруженных сил), которые можно было бы эффективно уничтожить с помощью такого оружия, и риск того, что это оружие может нанести ущерб и дислоцированным в Украине российским войскам. Использование этого оружия может спровоцировать вступление НАТО в войну, подорвать оставшуюся международную поддержку России и вызвать массовую внутреннюю оппозицию Кремлю. Далее эти эксперты утверждают, что, понимая это, по логике вещей, Россия должна воздержаться от применения ядерного оружия. Однако эти аргументы игнорируют несколько моментов, которые делают использование Россией ядерного оружия вполне возможным, что Вашингтон должен учитывать, и чрезвычайно важным фактором в определении будущего развития конфликта.
Возможно, больше, есть свидетельство того, что Кремль считает этот военный конфликт чуть ли не экзистенциальным. Украина долгое время являлась особой категорией внешнеполитических приоритетов России. Еще до февраля 2022 г. Россия была готова выделить значительные ресурсы и пойти на серьезные затраты для достижения своей цели в Украине. К примеру, Москва дорого заплатила за Крым в 2014 году и за поддержку востока Украины. Западные санкции стоили ей в среднем 2% в квартальном понижении ВВП России в период с середины 2014 по середину 2015 года, и этот эффект усиливался по мере того, как санкции продолжались в последующие годы. Решение Путина начать полномасштабную военную операцию в феврале 2022 года, несмотря на четкие предупреждения Соединенных Штатов и их союзников о том, что он заплатит намного более высокую цену, чем в 2014 году, показывает, что он готов пойти на еще более крайние шаги, чтобы достичь своих целей. в Украине. Решение мобилизовать 300 тысяч россиян в сентябре 2022 года возможно поразило внутреннюю социальную стабильность в России, на создание которой Путин потратил почти 25 лет, что также свидетельствует о высоком уровне его решимости. Эта стабильность предусматривала избегание расшатывавших ее мощных факторов, которую привнесла мобилизация, особенно в отношении основных сторонников Путина. Решение о мобилизации потому и откладывалось, пока даже не было просрочено с военной точки зрения, чтобы избежать этих внутренних политических расходов и предполагаемых рисков потенциальных беспорядков, связанных с ослаблением поддержки режима населением. Готовность Путина пойти на эти внутренние потери и риски подчеркивает важность, которую он придает интересам России в Украине.
С другой стороныПоскольку возможности обычных вооруженных сил России в Украине были в значительной степени утрачены, потенциал неядерной эскалации для Москвы оказался ограниченным. Если Россия понесет дальнейшие крупномасштабные потери на поле боя, среди высокопоставленных должностных лиц, принимающих решения в Кремле, могут возникнуть настроения отчаяния. Как только другие варианты эскалации военных действий обычными средствами будут исчерпаны, Москва может прибегнуть к ядерному оружию и, в частности, использованию его тактического компонента, чтобы предотвратить катастрофическое поражение.
В-третьих, российские стратеги уже давно подчеркивают полезность тактического ядерного оружия для достижения оперативных и тактических целей в контексте обычного проигравшего военного конфликта. И у России есть возможности для реализации этой концепции: ее системы доставки тактических ядерных зарядов включают артиллерию, баллистические ракеты малой дальности и крылатые ракеты, и все они могут быть применены в Украине. Российские стратеги также предусматривают упреждающее применение тактического ядерного оружия не только в отношении военных, но и гражданских объектов — городов, военно-промышленных центров и государственных объектов, по крайней мере, в условиях войны с НАТО. Москва также может использовать тактическое оружие для показательных ударов либо в атмосфере, либо по населенным пунктам. Военная эффективность использования тактического ядерного оружия в Украине может быть предметом споров, но это вполне вероятные обстоятельства, учитывая, что известно о планировании и возможностях России. Однако, хотя использование Россией ядерного оружия в этом конфликте и вероятно, мы не можем точно определить степень этой вероятности. Что мы можем сказать точно, то это то, что риск применения ядерного оружия в украинском конфликте намного выше, чем в мирное время. Мы также можем в полной мере утверждать, что использование ядерного оружия в Украине имело очень серьезные последствия для Соединенных Штатов. США публично и, как сообщается, в прямых контактах с Кремлем дали понять, что они сделают ответные шаги, если Россия применит ядерное оружие в Украине. Официальные лица США избегают точного определения характера возможного ответа — вместо этого используют такие фразы, как «катастрофические последствия», — но один представитель НАТО сказал, что это «почти наверняка» приведет к «физическому ответу многих союзников». Хотя эта формулировка прямо и не означает военный ответ, даже невоенный ответный удар, который влечет «катастрофические последствия» для России, может привести к спирали «глаз за око», которая приведет к войне между НАТО и Россией. Таким образом, использование Россией тактического ядерного оружия в Украине может привести к прямому конфликту США с Россией, что в конечном счете может привести к обмену стратегическими ядерными ударами. Но даже если бы удалось справиться с проблемами использования Россией ядерного оружия в Украине, это имело бы очень серьезные последствия для Соединенных Штатов. Если Россия получит какие-либо уступки или добьется военных успехов за счет применения ядерного оружия, общепланетарные нормы его неиспользования будут ослаблены, и другие страны с большей вероятностью будут использовать такое оружие в будущих конфликтах. Более того, использование Россией ядерного оружия в Украине имело бы большие и непредсказуемые последствия для политики союзников в отношении войны, что могло бы привести к разрушению трансатлантического единства. Смерть и разрушение в Украине также могут оказать серьезное влияние на общественность США и их союзников.
ВОЗМОЖНО ПЕРЕРАСТАНИЕ УКРАИНСКОГО КОНФЛИКТА В КОНФЛИКТ РОССИЯ-НАТО.
Сообщается, что с октября 2021 года, когда глава Объединенного комитета начальников штабов Марк Милли впервые проинформировал президента Джо Байдена о планах России вторгнуться в Украину, Милли уже имел список «американских интересов и стратегических целей» в украинском кризисе.
Под номером 1 в разделе «Нельзя» числилось: "Нельзя допустить конвенционного военного конфликта между вооруженными силами США и НАТО с Россией". Второй пункт, тесно связанный с первым, говорил: "Нельзя выпускать этот конфликт с географических границ Украины". В настоящее время Россия и Украина остаются единственными участниками военного конфликта. Но он все еще может привлечь союзников США. Боевые действия происходят в стране, которая граничит с четырьмя государствами-членами НАТО на суше и разделяет побережье Черного моря с двумя другими.
Масштабы непрямого участия союзников НАТО в войне буквально захватывают дух. Поддержка включает оказание Украине оружия и другой помощи на десятки миллиардов долларов, тактическую разведку, наблюдение и разведывательную поддержку ВСУ, миллиарды долларов в месяц в виде прямой бюджетной поддержки Киева и болезненные экономические санкции, введенные против России. В предыдущем докладе корпорации RAND были изложены четыре возможных причины умышленного решения России нанести удар государствам-членам НАТО в контексте конфликта на Украине. Среди них следующие:
- Чтобы наказать членов НАТО за уже проводимую политику и способствовать прекращению союзнической поддержки Украина.
- Превентивный удар по НАТО, если Россия сочтет, что интервенция НАТО в Украине неизбежна.
- Чтобы предотвратить передачу Украине таких вооружений, которые, по мнению России, могут привести к ее поражению.
- Чтобы отомстить НАТО за поддержку внутренних беспорядков в России.
Хотя решение России напасть на какое-либо государство-члена НАТО ни в коем случае неизбежно, отчасти потому, что оно может привести к войне со всем могущественным альянсом, риск растет, пока продолжается конфликт в Украине. Более того, непреднамеренная эскалация, ведущая к вступлению в конфликт НАТО, также является постоянным риском. Хотя инцидент в ноябре 2022 года, связанный с падением украинской ракеты ПВО на территории Польши, не вышел из-под контроля, он продемонстрировал, что боевые действия могут ненамеренно распространиться на территорию соседних с Украиной союзников США. В будущем ошибка при наведении может привести к тому, что российская ракета попадет на территорию НАТО, потенциально спровоцировав цикл «действие-реакция», который может привести к полномасштабному конфликту.
Если военный конфликт в Украине закончится, то, очевидно, вероятность прямого столкновения России и НАТО, умышленного или непреднамеренного значительно уменьшится.
Понятно, почему Милли назвал предотвращение войны между Россией и НАТО наивысшим приоритетом США: иначе американская армия немедленно будет вовлечена в конфликт со страной, обладающей крупнейшим в мире ядерным арсеналом. И удержать войну между Россией и НАТО ниже ядерного порога будет очень сложно, особенно с учетом ослабленного состояния обычных вооруженных сил России. Некоторые аналитики сомневаются, что Россия нападет на страну НАТО, поскольку она уже сдает позиции украинским силам и окажется в состоянии войны с самым мощным в мире альянсом. Однако если Кремль приходит к выводу, что национальная безопасность страны под серьезной угрозой, он вполне может намеренно усилить конфликт из-за отсутствия лучших альтернатив.
КОНТРОЛЬ ЗА УКРАИНСКОЙ ТЕРРИТОРИЕЙ.
По состоянию на декабрь 2022 года Россия контролировала около 20% территории Украины. Первоочередной задачей Киева является возобновление контроля над этой территорией. И Украина добилась определенных успехов, особенно в Харькове и Херсоне. Однако в районах, все еще контролируемых Россией, есть важнейшие экономические активы, такие как Запорожская атомная электростанция, которая обеспечивала до 20% довоенных энергетических мощностей Украины и все украинское побережье Азовского моря.
Президент Владимир Зеленский твердо выступает за военную кампанию по освобождению всей международно-признанной территории Украины. И он оправдывает эту мишень нравственным императивом освобождения людей собственной страны от ожесточенной русской оккупации. Такое развитие украинского конфликта, который позволит Украине вернуть под свой контроль как можно больше его международно признанной территории, было бы выгодно Соединенным Штатам. США заинтересованы в том, чтобы укрепить норму территориальной целостности, закрепленную в международном праве. Однако последствия дальнейшего расширения украинского территориального контроля за пределы линии декабря 2022 года неясны. Даже если Украина взяла под контроль всю территорию, которую Россия захватила с 24 февраля 2022 года, территориальная целостность Украины все равно была бы нарушенной Москвой. Иными словами, пока неясно, будет ли развитие конфликта, предусматривающего сохранение Россией декабрьской линии контроля 2022 года, наносить больше вреда международному порядку, чем тот вариант, когда российские силы были бы отброшены к линии февраля 2022 года. Ведь в обоих случаях Россия по-прежнему будет контролировать часть территории Украины, нарушая норму территориальной целостности.
Только такой результат конфликта, который оставит Украине полный контроль над всей международно признанной территорией, восстановит норму территориальной целостности. Но этот результат остается очень маловероятным вариантом. Кроме того, ослабление нормы территориальной целостности зависит не столько от количества незаконно захваченных земель, сколько является следствием признания международным сообществом соответствующих территориальных изменений. Соединенным Штатам не следует (и почти наверняка не потребуется) официально признавать какую-либо российскую оккупацию суверенной украинской территории независимо от того, где проходит де-факто линия контроля.
Как и в случае с Крымом, Соединенные Штаты могут принять меры, чтобы завоевание России после 24 февраля 2022 года считалось бы незаконным, а Россия заплатила высокую цену за свою спецоперацию. Степень контроля Киева над своей территорией может повлиять на долгосрочную экономическую жизнеспособность Украины и, следовательно, на помощь США. К примеру, если Москва захватит все украинское побережье Черного моря, оставив Украину без выхода на море, это создаст серьезные долгосрочные экономические проблемы для страны. Однако такой результат кажется маловероятным, учитывая военные действия России на сегодняшний день. Экономические последствия возможного долгосрочного контроля России над территориями на декабрь 2022 года по сравнению с тем, что она содержала до 23 февраля 2022 года, хотя и трудно подсчитать точно, вероятно, будут гораздо менее серьезными для Украины. Экономический эффект любой утраченной территории будет зависеть от продуктивности этих территорий и степени их взаимосвязанности с остальной Украиной. Как бы то ни было, экономика Украины в конце концов приспособится к любой линии. Вопрос заключается в том, насколько болезненной будет эта корректировка. Кроме того, учитывая способность России наносить удары далеко за пределы нынешней линии контроля (или любой линии контроля), больший контроль Украины над своими территориями напрямую не связан с более высокими экономическими выгодами или, если уж на то пошло, с большей безопасностью.
Ведь хотя с сентября Киев вернул себе существенную территорию, Россия нанесла Украине больший экономический ущерб, нанеся удары по ее важнейшей инфраструктуре. Сохраняющаяся угроза российских атак может помешать привлечению инвестиций и, следовательно, таким образом, расширение украинского территориального контроля на данный момент важно для Соединенных Штатов по гуманитарным причинам, для укрепления международных норм и содействия будущему экономическому росту Украины. Однако значение двух последних факторов является спорным. Нарушения Россией международных норм произошли задолго до нынешнего конфликта и, вероятно, будут продолжаться по окончании боевых действий. Соединенные Штаты и их союзники уже наложили на Россию много разных видов санкций и рестрикций — расходов, которые уже подали сигнал другим. А линия контроля на декабрь 2022 года не лишает Киев экономически важных территорий, потеря которых негативно повлияла бы на жизнеспособность страны.
Кроме того, расширение территориального контроля Украины над своими потерянными землями также связано с потенциальными затратами и рисками для Соединенных Штатов. Во-первых, учитывая резкое замедление темпов контрнаступлений ВСУ в декабре 2022 года, на восстановление линии контроля до февраля 2022 года — не говоря уже о территориальном статусе-кво до 2014 года — потребуются месяцы, а возможно и годы. Россия построила мощные оборонительные укрепления вдоль линии фронта, а ее военная мобилизация устранила дефицит живой силы, который только и позволил Украине добиться успеха в Харьковском контрнаступлении. Вероятно, чтобы дать Киеву время, необходимое для возобновления контроля над значительно большей своей территорией, потребуются длительные и кровопролитные военные действия. Однако, как мы покажем в следующей главе, длительная война может привести к большим затратам для Соединенных Штатов.
Кроме того, если Украина выйдет за линию контроля, которая существовала до февраля 2022 года, и сможет вернуть территории, например Крым, риски эскалации — либо применения ядерного оружия, либо нападение на НАТО — станут неизмеримо высокими. Кремль, вероятно, расценит возможную потерю Крыма как серьезную угрозу национальной безопасности и стабильности режима, учитывая размещенные там свои военно-экономические активы и политический капитал, вложенный в развитие полуострова.
ПРОДОЛЖИТЕЛЬНОСТЬ ВОЕННОГО КОНФЛИКТА В УКРАИНЕ.
Мы не знаем, как долго продлится этот конфликт. Некоторые предполагают, что они могут закончиться переговорами зимой 2023 года. Другие утверждают, что он продлится годами. Многие в Соединенных Штатах не хотят настаивать на прекращении конфликта в то время, когда Украина набирает импульс на поле боя, а украинский народ, похоже, готов нести расходы затяжного конфликта для достижения своей цели. Кроме того, более продолжительный конфликт может позволить украинской армии отвоевать больше территории, продолжительность конфликта имеет и другие положительные последствия для интересов США. Затяжной конфликт, как бы цинично это ни звучало, имеет некоторые потенциальные выгоды для Соединенных Штатов. Пока продолжается украинский конфликт, российские вооруженные силы по-прежнему будут заняты Украиной и таким образом не смогут угрожать другим. Более длительные военные действия приведут к дальнейшему ослаблению российских вооруженных сил и ослаблению российской экономики.
Украинский конфликт уже стал настолько разрушительным для российского могущества, что дальнейшее постепенное его ослабление, возможно, уже не столь важно для интересов США, как на ранних этапах конфликта. Русской армии и экономике понадобятся годы, а может, и десятилетия, чтобы оправиться от уже нанесенного ущерба.
Продолжительный конфликт также будет оказывать давление на европейские правительства, чтобы они продолжали снижать энергетическую зависимость от России и больше тратить на свою оборону, что, возможно, в долгосрочной перспективе уменьшит оборонное бремя США в Европе.
Однако долгий военный конфликт в Украине и существенные недостатки с точки зрения интересов США. Более длительные военные действия приведут к новым человеческим жертвам, массовым перемещениям и страданиям мирных жителей Украины. Продолжающийся конфликт также оставляет открытыми возможности того, что Россия сведет на нет успехи Украины на поле боя, достигнутые осенью 2022 года. Мобилизация в России может стабилизировать позиции по состоянию на декабрь 2022 года и позволит России начать наступление в 2023 году. Интенсивность усилий Запада и США по оказанию Украине военной помощи через некоторое время может оказаться под вопросом. Сообщается, что запасы многих видов вооружений в Европе и США уже подходят к концу. Таким образом, есть основания сомневаться в том, что более длительный военный конфликт приведет к дальнейшим успехам Украины.
Расходы Соединенных Штатов и Европейского Союза на сохранение экономической платежеспособности украинского государства будут со временем увеличиваться, поскольку конфликт сдерживает инвестиции и производство. Украинские беженцы по-прежнему не могут вернуться в страну и, как результат, налоговые поступления и экономическая активность в стране падают на гораздо более низкий уровень, чем до конфликта. Кампания России по уничтожению жизненно важной инфраструктуры Украины создает серьезные долгосрочные проблемы для продолжения военных действий и восстановления экономики. Она также значительно повысила потребности Киева в постоянной экономической поддержке.
Пока продолжается украинский конфликт, будут продолжаться и, вероятно, будут даже усиливаться вызванные им глобальные экономические потрясения. Начало конфликта вызвало резкий рост цен на энергоносители, что, в свою очередь, способствовало инфляции и замедлению экономического роста во всем мире. Ожидается, что эти тенденции сильнее всего ударят по Европе. Только рост цен на энергоносители может привести к большей смертности в пределах почти 150 тысяч человек в Европе зимой 2022-2023 годов. (на 4,8% выше среднестатистической).
Конфликт также способствовал обострению ситуации с продовольственной безопасностью по всему миру.
Украинский экспорт зерновых и масличных культур упал на 50-70% довоенного уровня в период с марта по ноябрь 2022 года, частично из-за российской морской блокады и атак на энергетическую инфраструктуру. Россия также ограничила свой экспорт удобрений, крупнейшим производителем которых является в мире. Результатом стал значительный глобальный рост цен на продукты питания и удобрения. Хотя цены на продовольствие несколько снизились после того, как Россия согласилась разрешить экспорт украинского зерна из некоторых черноморских портов в июле 2022 года, по состоянию на декабрь 2022 года они оставались выше довоенного уровня. Эти последствия проявились в то время, когда отсутствие продовольственной безопасности уже усиливалось из-за экстремальных погодных условий, пандемии COVID-19 и других глобальных потрясений.
Кроме экономических последствий для Украины, Европы и всего мира, затяжной украинский конфликт также будет иметь последствия для внешней политики США. Остается ограниченной способность США сосредоточиться на других своих глобальных приоритетах, в частности, на соперничестве с Китаем. Двустороннее или многостороннее взаимодействие — не говоря уже о сотрудничестве — с Россией по ключевым интересам США становится крайне маловероятным. Например, пока продолжается украинский конфликт, будут оставаться крайне туманными перспективы переговоров о продлении нового договора СНВ о контроле над стратегическими вооружениями, срок действия которого истекает в феврале 2026 года. В глобальном масштабе высокая напряженность, которая сохраняется в отношениях с Россией, по-прежнему будет наносить ущерб работе мировых институтов, таких как Совет Безопасности ООН, и ограничивать возможности коллективных ответов на общие вызовы.
Углубление военного сотрудничества России с Ираном – в то время, когда Иран отказывается от своих обязательств по сдерживанию своей ядерной программы – предполагает, что Москва сможет активнее играть негативную роль в таких вопросах, как нераспространение ядерного оружия. И хотя Россия будет больше зависеть от Китая независимо от того, когда закончится украинский конфликт, Вашингтон имеет долгосрочный интерес к тому, чтобы Москва не попала в полное подчинение Пекина.
Более продолжительный конфликт, повышающий зависимость России от Китая, может дать Пекину преимущества в его конкуренции с Соединенными Штатами.
Наконец, продолжительность боевых действий напрямую связана с двумя ранее рассмотренными случаями эскалации (возможно применение Россией ядерного оружия и возможная эскалация конфликта между Россией и НАТО). Пока продолжается украинский конфликт, риск обеих форм эскалации будет оставаться повышенным. Когда же конфликт в Украине закончится, эти риски резко снизятся. Поэтому заинтересованность США в минимизации рисков его эскалации должна усилить и заинтересованность США во избежание затяжного конфликта. Короче говоря, ннегативные последствия затяжного украинского конфликта — от постоянных повышенных рисков эскалации до экономического ущерба намного превосходят возможные выгоды.
ФОРМА ПРЕКРАЩЕНИЯ КОНФЛИКТА.
Многочисленные публикации о прекращении конфликта в Украине предлагает три возможных варианта его окончания: абсолютная победа, перемирие и политическое урегулирование. В данном анализе мы не рассматриваем оперативные паузы, временные прекращения огня и несостоявшиеся договоренности.
Наше внимание сосредоточено на форме, в которой, наконец, может закончиться украинский конфликт, а не на приливах и отливах на пути к такому результату.
АБСОЛЮТНАЯ ПОБЕДА
Одной из форм прекращения конфликта есть абсолютная победа. Этот результат предполагает, что одно государство «навсегда устранит (межгосударственную) угрозу, исходящую от его противника». Абсолютная победа, как отмечает Дэн Рейтер, может быть достигнута за счет того, что «победитель устанавливает новое руководство в побежденном государстве, оккупирует или аннексирует территорию противника или, в худшем случае, уничтожает все население противника». Хотя абсолютная победа может повлечь за собой какую-либо форму соглашения сторон, ее определяющей чертой является «такой результат войны, который по существу делает невозможным то, что побежденное государство откажется от соглашения о прекращении военных действий». Такие победы одержали союзники над Японией и Германией в конце второй мировой войны.
Когда Москва начинала свою военную спецоперацию, то создавалось впечатление, что она стремилась к абсолютной победе, планируя установить новый режим в Киеве и «демилитаризировать» страну. Отказавшись от попытки захватить столицу в начале апреля, Россия, похоже, нарушила эти планы. С тех пор провозглашенные Путиным цели менялись со временем, но ни он, ни его министры за последние месяцы ни разу не повторили прямых призывов к свержению правительства в Киеве, сделанным в первые недели конфликта.
Хотя некоторые аналитики утверждают, что Москва не отказалась от своих первоначальных амбициозных целей, даже если бы Кремль все еще стремился навязать Абсолютную победу Киеву, факты показывают, что он сейчас не может этого сделать. К моменту написания этого исследования основной целью Москвы, похоже, было содержание территорий в четырех украинских областях, которые Россия теперь считает своими. Но даже если бы Россия удержала эти области, вряд ли это была бы ее абсолютная победа.
Для достижения такой цели Москве необходимо внести фундаментальные изменения в политической системе Украины, например, свергнуть президента Зеленского. Но украинская система правления сейчас кажется даже более крепкой, чем до конфликта. Жестокая тактика России оттолкнула от нее даже тех украинцев, которые имели пророссийские симпатии, а Зеленский пользуется в народе огромной популярностью. Более того, ВСУ с их нынешними возможностями могут бесконечно долго угрожать оккупированным Россией территориям или даже приграничным районам собственно российской территории.
Но и абсолютная победа Украины также маловероятно.
Украина никогда официально не заявляла о намерении одержать абсолютную победу, как это определяется в военной литературе. Заявленные цели президента Зеленского впоследствии менялись, но к декабрю 2022 года его главная цель состоит в том, чтобы вернуть всю территорию Украины, включая Крым и районы Донбасса. Однако даже полное отвоевание украинцами на их территории не будет означать абсолютную победу. Если бы ВСУ вытеснили бы российские войска с территории Украины, они, безусловно, серьезно ослабили бы при этом российскую армию. Тем не менее, у России будет широкий спектр сил и средств на своей территории и за ее пределами — в частности, военно-морской флот и воздушно-космические силы, которые не понесли серьезных потерь в конфликте, и позволят продолжать наносить удары по целям в глубине Украины. Русские сухопутные войска могут легко перегруппироваться и начать новое крупномасштабное наступление.
Чтобы одержать абсолютную победу, Украина должна лишить Россию возможности вообще отрицать территориальную целостность Украины. Принуждение русской армии к пересечению международно признанных границ между двумя странами в сторону России не приведет к такому результату. И хотя Украина удивила наблюдателей своей способностью защищать свое отечество, бессмысленно представить, что она может разрушить военный потенциал России. Поэтому Киеву, вероятно, понадобится не только победа на поле боя, но и смена режима в Москве.
Некоторые аналитики утверждают, что неудачи России в Украине, растущие потери и мобилизация могут повлечь за собой политическую нестабильность и привести к свержению Путина и замене его новым режимом, который прекратит боевые действия, придет к соглашению с Украиной и будет представлять для нее меньшую угрозу в долгосрочной перспективе. Однако мало исторических свидетельств того, что за неудачами на полях сражений в России обязательно последует смена правящего режима. Лидеры таких «персонализированных» режимов, как русский, часто оставались у власти и после военных поражений (русско-японская война).
Более того, нет никакой гарантии, что новый российский лидер будет склонен к миру с Украиной больше, чем Путин. Как пишет Шон Кокран, «трудно и, вероятно, бессмысленно предсказывать любое изменение руководства в России в связи с конфликтом в Украине. Однако как минимум Запад не должен предполагать, что смена руководства в Москве приведет к прекращению этого конфликта, по крайней мере, в краткосрочной перспективе, поскольку путинская военная спецоперация вполне может продолжаться и без Путина».
Более того, изменение режима в Москве может не снизить остроту соперничества между США и Россией по другим вопросам. Несмотря на это, Киев не провозгласил изменение режима в Москве своей заявленной целью, хотя некоторые украинцы по понятным причинам надеются на это. Поскольку ни одна из сторон, похоже, не намерена или возможно для достижения абсолютной победы, конфликт, скорее всего, закончится каким-то результатом переговоров. Окончание войн путем переговоров, в отличие от абсолютных побед, требует от воюющих сторон согласиться с определенным риском того, что условия мира могут быть нарушены. Ведь даже относительный проигрыш в конфликте сохранит возможность угрожать другой стороне. Соглашения о прекращении войн в значительной степени зависят от особенностей конкретного конфликта,
СОГЛАШЕНИЯ О ПЕРЕМИРИИ
В соглашениях о перемирии, подобных тем, что положили конец войне в Корее в 1953 году и приднестровскому конфликту в Молдове в 1992 году, обе стороны обязуются прекратить боевые действия и часто создают механизмы, такие как демилитаризованные зоны, для предотвращения возобновления насилия. Хотя соглашения о перемирии могут быть достаточно подробными (соглашение по Корее занимало почти 40 страниц), они, как правило, не затрагивают политические факторы конфликта. Это означает, что напряженность может сохраняться, а дипломатические и экономические отношения между сторонами часто остаются на минимальном уровне. Соглашения о перемирии, в которых предусмотрены механизмы мониторинга и меры по снижению риска возобновления конфликта, более долговечны, чем те, в которых их нет.
Перемирие в Украине заморозит линии фронта и надолго положит конец активным боевым действиям. Россия пресечет попытки отвоевать дополнительную украинскую территорию и прекратит ракетные удары по украинским городам и инфраструктуре. Украинские силы прекратят свои контрнаступления — удары по оккупированным российским территориям Украины и по самой России. Между Киевом и Москвой по-прежнему будут существовать неразрешенные территориальные споры (т.е. разногласия в позициях по расположению границ Украины), но они будут дискутироваться в политической и экономической, а не военной плоскости.
Ключевые политические вопросы, выходящие за пределы территориального контроля, от выплаты Россией репараций до геополитического статуса Украины, останутся без внимания. Стороны, вероятно, будут вести минимальную торговлю, границы между ними будут в значительной степени закрыты. Линия контроля, скорее всего, станет сильно милитаризованной, как внутренняя граница Германии во время холодной войны.
ПОЛИТИЧЕСКОЕ УРЕГУЛИРОВАНИЕ
Политическое урегулирование или мирный договор имели бы в виду как полное прекращение огня, так и разрешение по крайней мере некоторых споров, спровоцировавших войну или возникших во время нее. С 1946 г. мирные договоры были менее распространены, чем соглашения о перемирии, но они, как правило, сильнее обеспечивали прекращение боевых действий и снижение напряженности.
В случае российско-украинского конфликта урегулирование привело бы к компромиссам по некоторым ключевым политическим вопросам, важным для обеих сторон. Двусторонние российско-украинские переговоры в первые недели войны, кульминацией которых стало опубликованное в конце марта Стамбульское коммюнике, и более поздние заявления политических лидеров дают намеки на некоторые вопросы, которые могут охватить политическое урегулирование российско-украинского конфликта.
Для России это четкое определение статуса Украины, не присоединяющегося к НАТО. Со своей стороны, Украина хотела бы, чтобы Запад укрепил свои обязательства по ее безопасности, поскольку она не доверяет России в соблюдении каких-либо соглашений. Урегулирование могло бы охватывать множество других вопросов, таких как фонд восстановления, двусторонняя торговля, культура и свобода передвижения, а также условия снятия западных санкций с России. Политическое урегулирование не обязательно должно охватывать все эти вопросы. Он может решить другие вопросы. Но главным его итогом станет возвращение в определенную степень нормальных отношений между бывшими воюющими сторонами.
Важно отметить, что стороны могут соглашаться или не соглашаться со статусом определенных территорий даже при достижении договоренностей по другим вопросам. К примеру, Советский Союз и Япония нормализовали дипломатические и торговые отношения в 1956 году, но территориальный спор между Москвой и Токио так и не был решен. Политическое урегулирование не призвано окончательно разрешать все противоречия между сторонами. Оно должно только устранить достаточное количество этих разногласий, чтобы качественно улучшить более широкие отношения между бывшими воюющими сторонами.
Эти две формы согласованного прекращения военных действий — перемирие и политическое урегулирование практически четко не разграничиваются. Многие соглашения о прекращении огня касаются некоторых политических вопросов, а некоторые политические урегулирования, как уже отмечалось, оставляют ключевые политические споры нерешенными. Окончание конфликта в Украине путем переговоров, вероятно, окажется где-нибудь между этими двумя идеальными вариантами.
ПОСЛЕДСТВИЯ ДЛЯ ИНТЕРЕСОВ США
Поскольку абсолютная победа любой из сторон в украинском конфликте маловероятна, скорее всего, в какой-то момент он будет прекращен путем переговоров. Но, учитывая нынешние тенденции, перспективы такого соглашения в ближайшем будущем невелики, как мы покажем в следующих разделах. Политическое урегулирование может быть более трудным для достижения, чем соглашение о перемирии, поскольку последнее будет сосредоточено на поддержке режима прекращения огня, а не на решении широкого круга спорных вопросов между Украиной и Россией.
Имеющиеся ограниченные данные свидетельствуют, что политическое урегулирование более долговечно, чем соглашения о перемирии. Логика этого понятна даже на интуитивном уровне. Политическое урегулирование касается коренных разногласий обеих сторон и основных вопросов спора между ними. Оно оставляет меньше проблем, по которым нужно воевать в будущем, и создает выгоды от мира для обеих воюющих сторон.
В случае российско-украинского конфликта урегулирование также могло бы открыть двери для более широких переговоров о «правилах дорожного движения» для региональной стабильности, которые смягчили бы перспективы возникновения конфликта в других местах на периферии России.
Поэтому при прочих равных условиях интересам США больше отвечает политическое урегулирование, которое может привести к более крепкому миру, чем перемирие. Кроме того, политическое урегулирование может стать первым шагом к решению более широких региональных проблем и снижению вероятности возникновения кризиса между Россией и НАТО в будущем. Если интенсивность конкуренции в Европе будет более управляемой, а риск возобновления военного конфликта в Украине будет ниже, Соединенные Штаты смогут перераспределить ресурсы в соответствии со своими стратегическими приоритетами, а Украина сможет восстановиться в экономическом плане при меньшей поддержке извне.
Однако уровень враждебности на декабрь 2022 года между Россией и Украиной, а также между Россией и Западом делает политическое урегулирование гораздо менее вероятным, чем перемирие.
РЕЗЮМЕ
На данном этапе конфликта возможны различные вариации по всем указанным выше пяти аспектам: использование ядерного оружия, эскалация отношений между НАТО и Россией, территориальный контроль, продолжительность и форма прекращения военной фазы конфликта.
В следующей главе мы рассмотрим, как Соединенным Штатам следует приоритезировать эти аспекты в формировании своей политики в отношении украинского конфликта.
ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПРИОРИТЕТНОСТИ ВАРИАНТОВ РАЗВИТИЯ КОНФЛИКТА
Для Соединенных Штатов два описанных выше фактора эскалации – использование Россией ядерного оружия и конфликт между Россией и НАТО – безусловно, являются важнейшими в определении возможных будущих вариантов развития украинского конфликта. Немногие в Вашингтоне спорить с этим утверждением.
Однако ведутся оживленные прения о вероятности того, что любая из этих форм эскалации произойдет на самом деле. Как уже отмечалось, хотя вероятность такого развития событий невелика, оба варианта все же вероятны из-за обстоятельств, создаваемых военным конфликтом. Наш анализ показывает, что продолжительность украинского конфликта является важнейшим из его параметров для Соединенных Штатов.
Негативные последствия длительного военного конфликта в Украине были бы для Соединенных Штатов очень серьезными. Пока идет военная фаза конфликта, риски эскалации в любом случае будут оставаться повышенными. Так что продолжительность украинского конфликта и риски его эскалации напрямую связаны. Кроме того, более длительные военные действия на территории Украины будут продолжать наносить экономический ущерб и ей, а также Европе и мировой экономике. Для Соединенных Штатов более длительный конфликт приведет как к увеличению прямых расходов (таких, как к увеличению бюджетной и военной поддержки Украины), так и к увеличению альтернативных расходов с точки зрения реализации других внешнеполитических приоритетов.
Пока в Украине идут военные действия, пострадает все больше украинцев, а повышающее давление на цены на продукты питания и энергоносители в мире будет продолжаться. Возможны положительные моменты от пролонгации конфликта: дальнейшее ослабление России и возможность для Украины получить территориальное достояние. Но первое больше не имеет существенной выгоды: Россия уже и так значительно ослаблена. А территориальные приобретения для Украины теперь не вполне определенны: чем больше будет продолжаться конфликт, тем больше может создать в России возможности добиться успехов.
Расширение украинского контроля над своими территориями в целом было бы выгодно Соединенным Штатам, но только по гуманитарным соображениям – с точки зрения демонстрации преимуществ освобождения большего количества украинцев от ужасов российской оккупации. Но что касается поддержки действующего мирового порядка и экономических аспектов, аргументы в пользу дальнейшего расширения Украиной подконтрольных ей территорий менее понятны. Ведь Москва нарушила международные нормы соблюдения территориальной целостности государств с момента возвращения Крыма и входа на восток Украины в 2014 году. Даже отступление России к линиям статус-кво, существовавшее до февраля 2022 года, не смягчило бы этих нарушений. Но у Соединенных Штатов есть инструменты, чтобы увеличить расходы России на них и лишить незаконную российскую оккупацию международной легитимности.
Кроме того, отрицание территориальных приобретений Москвы поможет подать миру сигнал о том, что аналогичные акты приведут к столь же мощному отпору. Расширение украинского территориального контроля в принципе могло бы вернуть под власть Киева экономически производственные активы, уменьшив зависимость Украины от США и их союзников. Однако, учитывая, где находилась линия контроля за состоянием на декабрь 2022 года, эта экономическая выгода вряд ли будет существенна для жизнеспособности Украины.
Если бы Россия продвинулась значительно дальше на запад, и особенно если она взяла под свой контроль все побережье Черного моря Украины, экономические последствия этого, вероятно, были бы значительно серьезнее.
Однако если Украина разгромит российскую армию и вернет всю свою территорию, включая Крым, риск применения ядерного оружия или войны между Россией и НАТО вырастет. Такой результат тоже маловероятен на нынешнем этапе конфликта. Наш анализ показывает, что в этом случае возможны две формы прекращения конфликта.
Поскольку территориальное завоевание само по себе не положит конец войне, а абсолютная победа любой из сторон маловероятна, важность этого аспекта зависит от того, какую выгоду Соединенные Штаты получат от политического урегулирования по сравнению с соглашением о перемирии.
Политическое урегулирование может оказаться сильнее перемирия, поскольку оно может создать большую стабильность в Европе и позволит Соединенным Штатам освободить ресурсы для решения других приоритетных задач. Достижение такого урегулирования было бы важным, но крепкое перемирие было бы выгодно интересам США. Тем более что политическое урегулирование кажется менее вероятным, по крайней мере, на данном этапе конфликта.
Поскольку предотвращение затяжного военного конфликта в Украине является для США самым высоким приоритетом по сведению к минимуму рисков эскалации, Соединенным Штатам следует предпринять шаги, которые сделают прекращение конфликта в среднесрочной перспективе более вероятным. Однако сам по себе Вашингтон не может укоротить этот конфликт. Но поскольку конфликт, скорее всего, закончится переговорами, то необходимо приложить усилия для стимулирования переговоров. И Соединенные Штаты могли бы сделать шаги по устранению основных препятствий на пути к их запуску. Следующий раздел определяет препятствия, которые можно устранить с помощью политики США.
ПРЕПЯТСТВИЯ К ПРЕКРАЩЕНИЮ КОНФЛИКТА
Если оставить в стороне вопрос о желательности прекращения украинского конфликта, возможно ли вообще прекращение боевых действий в Украине путем переговоров?
По состоянию на декабрь 2022 года в ближайшей перспективе это кажется маловероятным. Россия и Украина не ведут переговоры по урегулированию с мая. Для отказа сторон от переговоров есть много причин. Например, все более сложные территориальные споры и внутриполитические ограничения, затрудняющие достижение компромисса. Например, украинскому обществу может быть трудно пойти на компромисс со страной, которая совершила жестокое нападение и продолжает удерживать украинскую территорию, особенно когда кажется, что ВСУ способны на дальнейшие успехи.
Политика Соединенных Штатов не может преодолеть такие препятствия на пути к переговорам. Но вопрос для Вашингтона состоит в том, есть ли в украинском конфликте те факторы, на которые политика США могла бы повлиять. Хотя есть много факторов, заставляющих стороны продолжать борьбу, предполагаем наличие двух движущих сил сопротивления переговорам, которые Вашингтон мог бы смягчить.
Основной вывод состоит в том, что для переговоров обе стороны должны верить, что они выиграют больше от мира, чем от продолжения военного конфликта. Оптимизм по поводу будущего выгодного для себя хода войны и пессимизм по поводу преимуществ мира препятствуют переговорам и заставляют воюющие стороны продолжать боевые действия.
ОПТИМИЗМ КАЖДОЙ ИЗ СТОРОН ПО ХОДУ КОНФЛИКТА
Исследования в области международных отношений обнаружили, что войны становятся затяжными, когда воюющие стороны расходятся во мнениях о своих перспективах на победу. В мирное время государства не могут быть уверены в военных возможностях или готовности противника воевать и, следовательно, его способности победить на поле боя. Более того, государства обладают стимулом преувеличивать свою мощь и решимость, чтобы получить то, что они хотят, без необходимости вступать в войну. Некоторые ученые считают, что войны решают эту когнитивно-информационную проблему, поскольку боевые действия быстро обнаруживают настоящий баланс сил.
Как только такая информация становится ясной для обеих сторон, более слабая или менее решительная из них должна начать ощущать больший оптимизм по поводу того, что она может получить, продолжая войну.
Это теоретическое ожидание того, что в ходе военного конфликта стороны быстро придут к пониманию того, какая из них возобладает, основанное на предположении, что их военная мощь в значительной степени является постоянной. Если это предположение верно, результаты первых боев должны стать надежным индикатором соотношения сил и, следовательно, руководством к тому, как стороны поведут себя в будущих столкновениях.
Теоретически обе стороны должны использовать эту информацию для прогнозирования будущих событий, и их ожидания развития войны должны совпадать. Но когда сила одной из сторон колеблется в ходе боевых действий или когда ее сила может значительно измениться со временем, данные о результатах прошлых сражений уже не дают такой ясности.
К примеру, эти факторы, по-видимому, способствовали значительной продолжительности Первой мировой войны в Европе. Безысходность на Западном фронте в 1917 году означала, что воюющие стороны, если они смотрели на результаты на поле боя, должны были согласиться с тем, что их шансы на победу примерно равны. Обе стороны, похоже, с лишним оптимизмом смотрели на свою способность выиграть, и продолжали бороться.
Британцы и французы не хотели вести переговоры той зимой отчасти потому, что надеялись, что вступление США в войну выведет ее из тупика.
Германия считала, что с прекращением боевых действий на Восточном фронте после подписания мирного договора с Россией передислоцированные германские силы совершат прорыв на западе. Этот взаимный чрезмерный оптимизм мог быть фактором, препятствовавшим переговорам в конце 1917 и начале 1918 года.
В российско-украинском конфликте действие этих факторов также может произойти. Военные возможности Украины сильно зависят от непредсказуемого внешнего фактора: военной помощи Западу. Ни один из упомянутых выше игроков — ни Россия, ни Украина, ни Запад — не ожидал того беспрецедентного уровня западной военной и разведывательной помощи Киеву или того эффекта, который эта помощь будет иметь. Никто не знает, какой объем западной помощи будет предоставлен Украине в ближайшие месяцы и годы, и какой эффект она может иметь. Если говорить об этом в категориях проблемы информации, то неясно, насколько сильна Украина в будущем.
Столкнувшись с этой неопределенностью, две страны, кажется, пришли к разным выводам о будущей силе Украины. В результате, несмотря на долгие месяцы боев, и Россия и Украина с оптимизмом смотрят в будущее. Украина с оптимизмом верит в то, что поддержка Запада будет продолжать расти, украинские боевые возможности улучшатся.
Россия, похоже, считает, что Соединенные Штаты и их союзники, в конечном счете, перестанут поддерживать Украину, особенно по мере того, как их расходы на украинский военный конфликт стремительно растут. В частности, Кремль заявляет, что высокие цены на энергоносители, вызванные продолжающимся конфликтом, оказывают давление на европейскую экономику и вызовут поддержку общественному мнению за сокращение помощи Украине.
Как выразился бывший президент, а ныне заместитель председателя Совета безопасности России Дмитрий Медведев, «Америка всегда бросает своих друзей и своих лучших муртадов. Это рано или поздно произойдет и в этот раз». По мнению Москвы, как только Украина неизбежно потеряет западный вектор своего жизненного пути, она потеряет способность победить русскую армию.
Короче, обе стороны считают, что их относительная сила и, следовательно, способность к победе над противником со временем увеличатся.
Центральная роль помощи Западу военным действиям Украины и неуверенность в будущем этой помощи привели Москву и Киев к разным выводам о том, кто из них впоследствии победит. Таким образом, конфликт не решает информационную проблему так, как в этом нуждается научная литература. Обе стороны имеют основания для оптимизма по возможности получения выгод при продолжении военного противостояния. Исторически такой взаимный оптимизм усложнял окончание войн.
ПЕССИМИЗМ КАЖДОЙ ИЗ СТОРОН ПО ВЫГОДАМ МИРА
Пессимизм о долговечности и выгодах мира также может способствовать затягиванию украинского конфликта.
Мы обращаем внимание на два источника такого пессимизма:
1) неспособность обеих сторон надежно взять на себя обязательство соблюдать соглашение
2) уверенность России о том, что западные санкции сохранятся и после окончания конфликта.
Такие подходы, известные в научном обиходе как «проблемы с надежностью соблюдения соглашений», могут заставить воюющие стороны продолжать боевые действия даже тогда, когда они знают, что победа одной из них невозможна.
Опасение, что мир не продлится долго
Пессимизм о долговечности мира может быть вызван опасением, что другая сторона не выполнит обязательства, взятые в рамках договоренностей по прекращению конфликта. Недоверие само по себе не должно мешать сделкам. Часто воюющие стороны не доверяют друг другу и после конфликта, однако многие войны заканчиваются переговорами.
Реальное препятствие для переговоров возникает, если хотя бы одна из воюющих сторон считает, что другая
1) является потенциальным агрессором, который может получить относительную силу в будущем и нарушит любое соглашение, как только его положение улучшится, или
2) может иметь существенно другие преимущества в будущем.
Такие опасения, известные как «серьезные проблемы с обязательствами», могут привести к тому, что воюющие стороны будут продолжать боевые действия.
Вернемся, например, к Первой мировой войне. Кроме взаимного оптимизма по поводу продолжения военных действий, серьезные проблемы с обязательствами также заставляли воюющие стороны продолжать бороться, несмотря на патовую ситуацию. Опасения, что после войны могущество Германии усилится по мере объединения земель, приобретенных по договору с Россией, заставили Лондон и Париж усомниться в том, поддержит ли Берлин соглашение. Таким образом, Великобритания считала, что ей нужно одержать абсолютную победу над Германией, а не вести переговоры о прекращении военных действий.
В российско-украинском конфликте бесспорно проявляется проблема с надежностью соблюдения обязательств. Украинское руководство, похоже, считает, что Россия является государством-хищником, которое откажется от любого прекращения огня и снова нападет, как только восстановит свои вооруженные силы. Украина также может опасаться, что она может потерять поддержку Запада во время любого перерыва в боевых действиях, вызванного перемирием или политическим урегулированием, что позволит российским вооруженным силам восстановиться более существенно или быстрее, чем возобновятся ВСУ. Эти опасения влияют на открытость Киева для переговоров, независимо от того, какой размер украинской территории он контролирует. Даже если Украина возобновит контроль над всей своей международно признанной территорией.
Ненадежный мир
Вторая реальная проблема обязательств — возможность смены преимуществ Украины может вызвать у России пессимистическое отношение к миру. Россия давно стремится к тому, чтобы Украина оставалась вне НАТО. Ранее в ходе конфликта Украина давала понять, что может согласиться с нейтралитетом как часть урегулирования. Россия, видимо, увидит значительную выгоду только от такого мира, в котором Украина возьмет на себя надежное обязательство не вступать в НАТО.
Но Россия мало верит в то, что любое обещание Украины о нейтралитете будет выполнено. Москва уже переживала серьезные «кульбиты» во внешней политике Украины и отрицательно оценивает способность украинской элиты выполнять свои обещания в долгосрочной перспективе. Поэтому Кремль будет обеспокоен тем, что любое будущее украинское правительство, которое может прийти к власти, может отменить любое обещание о нейтралитете, данное в рамках урегулирования, и занять линию на еще более активное стремление НАТО.
Другой фактор также может объяснять пессимизм России по поводу выгоды от мира: перспектива сохранения западных санкций после и после окончания конфликта. США и их союзники ввели беспрецедентно жесткие санкции против России в наказание за войну в Украине. И пока совсем неясно, готовы ли США и их партнеры участвовать в многостороннем переговорном процессе, в рамках которого они предложили бы России путь к ослаблению санкций. Этот пессимизм подкрепляется заявлениями некоторых официальных лиц США о том, что одной из целей Вашингтона является ослабление России в долгосрочной перспективе. Москва имеет все основания полагать, что западные санкции, скорее всего, сохранятся даже если российско-украинский конфликт будет урегулирован на двусторонней основе с Киевом с прекращением военного конфликта.
Варианты действий США по устранению препятствий на пути к переговорам
В предыдущей главе были обобщены три фактора, усиливающие общее неприятие сторонами начала переговоров о прекращении боевых действий:
обоюдный оптимизм относительно будущего, вытекающий из переоценки своей относительной силы;
взаимный пессимизм по отношению к миру, вытекающий из серьезных проблем с обязательствами;
для России еще и отсутствие ясного пути к ослаблению санкций.
Это не единственные препятствия для переговоров. Однако именно на них Соединенные Штаты больше всего способны повлиять с помощью своей собственной политики. В этом разделе мы описываем варианты политики и их компромиссы, доступные Вашингтону.
Мы признаем, что существует стратегия или другие международные игроки, такие как Европейский Союз, которые могли бы принять свои решения для устранения этих препятствий.
Например, Россия и Украина могли бы согласиться на двусторонние меры, такие как демилитаризованные зоны, чтобы снять опасения по поводу возобновления конфликта. Соединенные Штаты могли бы поощрять другие государства проводить такую политику. Однако здесь мы сосредоточимся на вариантах, которые Соединенные Штаты могли бы реализовать напрямую.
ПРОЯСНЕНИЕ БУДУЩЕГО В ПОМОЩИ УКРАИНЕ
Основным источником неопределенности относительно перспектив является относительное отсутствие ясности в будущем военной помощи США и их союзников в Украине — как поставка оружия, так и предоставление разведданных. Хотя эффективность украинских вооруженных сил и является важным фактором их успеха, внешняя военная и другая помощь Запада и США была, безусловно, ключевым фактором.
К примеру, американские и союзнические высокоточные реактивные системы залпового огня большой дальности, предоставленные Украине летом 2022 года, вызвали серьезные сбои в российской военной логистике и пополнении запасов.
Ясность будущей военной помощи США и их союзников может быть использована для достижения двух целей. Во-первых, если бы был принят четкий долгосрочный план с заслуживающими доверия графиками поставок и четкими последствиями для военного потенциала Украины, это могло бы заставить Россию более занять более сдержанную позицию относительно будущего ее военной операции. Соединенные Штаты уже сделали шаги в этом направлении, выпустив «Инициативу содействия безопасности Украины» (USAI) и создав компонент Европейского командования США, занимающийся исключительно предоставлением помощи Украине.
Но поставки западного оружия на Украину пока не стали регулярными, нет и прозрачного долгосрочного плана их осуществления. Западная помощь по-прежнему является лишь реакцией на действия России, и таким образом будущие военные возможности Украины остаются неопределенными.
Во-вторых, Соединенные Штаты могут решить оговорить свою будущую военную помощь Украине ее согласием на переговоры. Установление условий помощи Украине устранит основной источник оптимизма Киева, который может способствовать продолжению конфликта: веру в то, что западная помощь будет продолжаться бесконечно или будет расти по качеству и количеству. В то же время, Соединенные Штаты могли бы также пообещать Украине больше помощи в послевоенный период, чтобы развеять опасения Киева относительно крепости мира.
В прошлом Вашингтон уже поступал так в других случаях, оказывая Израилю огромную помощь после того, как он подписал Кемп-Дэвидские соглашения и двустороннее мирное соглашение с Египтом, гарантируя, что военные возможности Израиля превзойдут возможности его соседей. Хотя этот пример во многом отличается от российско-украинского конфликта, он предполагает, что у Соединенных Штатов есть способы выверить свои долгосрочные обязательства по оказанию помощи так, чтобы убедить своих близких партнеров в их способности защитить себя.
Связывание помощи Украине с ее готовностью к переговорам было пока «анафемой» в политических дискуссиях на Западе, и на то есть веская причина: Украина защищается от России. Однако подходы США могут измениться с ростом издержек и рисков. И использование этого американского рычага можно выверить. К примеру, США могли бы немного снизить помощь, но не сокращать ее резко, если Украина не пойдет на переговоры. И опять же решение о некотором «выравнивании» поддержки в ожидании переговоров может быть принято в тандеме с обещаниями о послевоенном устойчивом увеличении помощи в долгосрочной перспективе.
Обязательство увеличить помощь Украине, чтобы уменьшить оптимизм России по поводу победы, может побудить украинцев препятствовать переговорам, попытаться возложить вину за свои неудачи на Москву и получить еще большую поддержку Запада. А объявление об уменьшении или «выравнивании» помощи Украине, чтобы снизить оптимизм Киева по поводу конфликта, может привести к тому, что Россия увидит в этом шаге сигнал о том, что США ослабляют поддержку Украины.
Если бы Россия поняла это таким образом, она могла бы продолжать боевые действия, надеясь, что Соединенные Штаты полностью откажутся от Украины.
Соединенным Штатам следует внимательно и беспристрастно следить за событиями и нацеливать свои усилия на достижение желаемого эффекта на ту сторону, излишний оптимизм которой является ключевым препятствием для начала переговоров.
ОБЯЗАТЕЛЬСТВА США И СОЮЗНИКОВ ПО БЕЗОПАСНОСТИ УКРАИНЫ
Чтобы решить проблему надежных обязательств для Украины, Соединенные Штаты и их союзники могли бы рассмотреть возможность определения долгосрочных обязательств, которые они готовы взять на себя по безопасности Украины, если Киев придет к соглашению с Москвой.
Обещания в области безопасности могут принимать различные формы: от обещаний ограниченной поддержки в военное время до заверения в военном вмешательстве для защиты другой страны в случае нападения на нее. Предоставление Киеву такого обязательства может повлиять на принятие Украиной решения о прекращении военных действий: это устранит опасения Киева о надежности обещаний Москвы больше не нападать на Украину в рамках урегулирования. Обязательство США в сфере безопасности, особенно обязательства военного вмешательства в случае повторного нападения России, удержит Москву, поскольку Россия рискует вступить в конфликт с гораздо более мощной коалицией, а не только с Украиной. Украина будет более уверена в своей безопасности и будет иметь более стабильные условия для экономического восстановления после конфликта.
В 2022 году Киев предложил, чтобы Соединенные Штаты и другие страны взяли на себя обязательства перед Украиной, даже более жесткие, чем те, которые Вашингтон взял на себя в отношении союзников по Североатлантическому договору: прямое обещание применить военную силу, если Украина снова подвергнется нападению.
Даже статья 5 Вашингтонского договора не обязывает союзников по НАТО применять силу в случае нападения на другого члена альянса. Каждый союзник обещает лишь предпринять «такие действия, которые он сочтет необходимым» в случае нападения на союзника. Реакция западных столиц на предложенное обязательство была прохладной.
Заместитель премьер-министра Великобритании Доминик Рааб заявил: «Мы не собираемся…Соединенные Штаты и ключевые союзники готовы взять на себя такую поддержку, которую они сейчас оказывают Украине, если она снова подвергается нападению. Эта поддержка чрезвычайна по своим масштабам и размаху, и Украина использовала ее эффективнее, чем кто-либо мог себе представить в конфликт. Однако обещание оказать такую же поддержку снова может не снять проблему надежных обязательств для Украины: как бы эффективно она ни была, нынешняя поддержка Запада не остановила Россию от продолжения ее спецоперации в Украине. Можно было бы рассмотреть креативные подходы, не обязывающие, как договоры США о взаимной обороне, но более значимые, чем простые обещания вернуться к нынешним уровням поддержки в будущих непредвиденных обстоятельствах.
Хотя это может помочь подсластить соглашение для Киева, обязательства США по безопасности Украины могут оказаться неприемлемыми для Москвы. В конце концов одним из мотивов России было не допустить сближения Украины с Западом. Создатели Стамбульского коммюнике предполагали преодолеть эту проблему, заручившись согласием России на многостороннее соглашение о гарантиях безопасности с участием России, США и других стран, названных гарантами.
Гарантия должна быть дана при том понимании, что Украина останется нейтральной и не присоединится ни к одному из этих государств. Документ также исключает размещение иностранных военных и проведение учений на территории Украины. Хотя поддержка Россией обязательств США в области безопасности по отношению к Украине может показаться нелогичной, в этом случае Москву может подвигнуть на это твердое условие постоянного нейтралитета Украины и жестких ограничений на иностранное военное присутствие на ее территории.
Предложение даже ограниченных обязательств США по безопасности Украины может привести к расходам и рискам для Соединенных Штатов. Например, если бы Соединенные Штаты выделяли значительные ресурсы на вооружение Украины в мирное время, они имели бы меньше ресурсов для других своих приоритетов. Более того, в случае очередного российско-украинского конфликта, обязательства перед Украиной ограничили свободу маневра США при выработке ответа.
Таким образом, необходимо тщательно взвесить выгоды, связанные с обязательствами США в сфере безопасности — повышенная готовность Украины к переговорам, возможное прекращение военных действий и сдерживание России в будущем против этих потенциальных недостатков наших обязательств.
ОБЯЗАТЕЛЬСТВА США И СОЮЗНИКОВ ПО НЕЙТРАЛИТЕТУ УКРАИНЫ
Как уже отмечалось ранее, проблема заслуживающих доверия обязательств для России связана с потенциальным обещанием нейтралитета Украины, сделанным в рамках мирного урегулирования. Восприятие Москвой того, что одностороннее обязательство Украины не заслуживает доверия, может сделать мир гораздо менее привлекательным для России.
В рамках Стамбульского коммюнике Россия получала бы международно-правовое обязательство по нейтралитету Украины от США и нескольких союзников по НАТО в дополнение к собственному обязательству Украины по нейтралитету. Тем не менее, выполнение США и их союзниками условия по нейтралитету Украины создаст серьезное дополнительное препятствие, а именно: необходимость изменения западной политики или даже законодательства в зависимости от характера обязательства по вступлению Украины в НАТО в будущем.
Соединенные Штаты до сих пор придерживались своей политики по поводу будущего Украины в НАТО, которая существовала до военного конфликта. Это риторическая поддержка стремления Киева к членству альянса и отказ от участия в переговорах, которые каким-то образом взорвали бы политику открытых дверей НАТО. Речь идет о принципе, согласно которому НАТО будет рассматривать заявки на членство только от стран, отвечающих соответствующим требованиям, и никаких других.
Поскольку в Стамбульском коммюнике принятие Россией обязательств США или союзников в сфере безопасности перед Украиной было связано с обещаниями о ее нейтралитете, Киеву, вероятно, нужны какие-то дополнительные обязательства в сфере безопасности, чтобы сделать для себя этот нейтралитет приемлемым.
Сама по себе многосторонняя приверженность нейтралитету Украины будет воспринята Киевом как чистый негатив для безопасности страны: перспектива членства в НАТО будет снята с обсуждения и ничем не будет заменена. В политическом плане любому правительству в Киеве нужно что-то показать украинской общественности как компенсацию за «потерю» возможности вступления в НАТО.
Как и в случае с обязательствами США в области безопасности, поддержка Вашингтоном нейтралитета Украины повлечет за собой необходимость компромиссов для Соединенных Штатов. С одной стороны, это может способствовать прекращению военных действий и устранению древнего источника напряженности между НАТО и Россией.
Но с другой стороны, для США это было бы слишком политически и внутри страны, и в отношениях с союзниками, и в работе с Украиной.
Действительно, независимое, суверенное решение Киева формализовать свой нейтралитет было бы необходимым условием для того, чтобы Вашингтон рассмотрел вопрос о приверженности этому статусу Украины. И даже в этом случае некоторые союзники США могут сопротивляться любому намеку на изменение политики открытых дверей НАТО, особенно на изменение, оказанное под давлением России.
Кроме того, приверженность безопасности и нейтралитету Украины стала бы новой конструкцией для Соединенных Штатов: традиционно твердые обязательства в области безопасности даются только союзникам. А если попытаться сделать Украину более безопасной, не подрывая ее нейтралитет, то в таком случае сложно говорить о поддержании баланса интересов многих игроков.
СОЗДАНИЕ УСЛОВИЙ ДЛЯ СНЯТИЯ САНКЦИЙ С РОССИИ
Как уже говорилось, часть пессимизма России по отношению к миру может быть связана с ее уверенностью в том, что международные санкции против нее останутся в силе, даже если она договорится о прекращении военных действий в Украине. Таким образом, предложение пути частичного снятия санкций является одним из шагов, который может сделать мирные переговоры более вероятными.
Соединенные Штаты, Европейский Союз и другие партнеры ввели в отношении России беспрецедентные санкции, в частности, заморозили активы российского центрального банка на сумму более 300 миллиардов долларов и ввели экспортный контроль, который серьезно ограничит будущий рост страны.
До сих пор санкции США в основном рассматривались как наказание за действия России, а не инструмент, с помощью которого можно повлиять на поведение Москвы и привлечь ее к обсуждению вопросов мира. Как отметил Дэниел Дрезнер, Соединенные Штаты и их партнеры не дали четкого ответа на вопрос, «что Россия может сделать для снятия с себя санкций». «Отсутствие ясности в этом вопросе подрывает возможности торга, потому что объект, на который направлены санкции, считает, что они останутся в силе, что бы он ни сделал».
Между тем обещание снятия санкций способствовало готовности Ирана вести переговоры о своей ядерной программе и заключить Совместный всеобъемлющий план действий в 2015 году, а также согласие Ливии отказаться от оружия массового уничтожения в 2003 году. Хотя эти примеры и не являются идеальными аналогиями, они указывают на возможность использования обещания о частичном снятии санкций как составляющей торга, направленного на оказание выгодного влияния на противника.
Кто-то может возразить, что обещание отмены санкций вознаградит Россию и послужит сигналом Китая и другим противникам США о том, что они могут извлечь выгоду, применяя силу. Однако этот аргумент игнорирует ту высокую цену, которую Россия уже заплатила за этот конфликт: ущерб ее экономике, подрыв ее международной репутации, ослабление ее вооруженных сил, сосредоточенные усилия Европы по прекращению импорта российских углеводородов, стимулирование дальнейшего расширения НАТО за счет Финляндии и Швеции и побуждение европейских союзников НАТО по увеличению расходов на оборону.
Некоторые из этих расходов могут быть для России преходящими. Но некоторые, такие как расширение НАТО, усилия Европы по снижению энергетической зависимости и экономический ущерб, представляются постоянными изменениями. Учитывая эти значительные расходы военных действий для России, маловероятно, что другие государства будут рассматривать украинский конфликт как явное доказательство того, что агрессия окупается.
Даже если некоторые санкции в конце концов и будут сняты в рамках соглашения о прекращении военного конфликта. Более того, ослабление санкций, скорее всего, будет в лучшем случае частичным: некоторые меры, такие как гораздо более строгий экспортный контроль, скорее всего, будут носить постоянный характер.
Однако следует учитывать и другие риски. Соединенные Штаты приложили значительные усилия для создания и сохранения глобальной коалиции для введения санкций в отношении России. Следует предполагать, что они будут стремиться заручиться поддержкой членов этой коалиции, прежде чем сигнализировать о возможности снятия санкций с России. Но, возможно, США не удастся добиться согласия всех участников, что может ограничить объем снятия санкций, который Вашингтон сможет предложить. Даже если бы члены коалиции объединились в плане ослабления антироссийских санкций, оставался бы риск: если они пойдут в отличие от санкций в рамках переговорного процесса, то некоторые государства могут не захотеть вводить их обратно, если мирные договоренности между Украиной и Россией развалятся. Коалиция может оказаться уже не столь сильной и единственной, как сейчас, если впоследствии ей нужно повторно ввести санкции против России.
Более того, лидеры США могут политически пострадать перед лицом как внутренних, так и внешних сил, выступающих против любого ослабления санкций.
ВЫВОД
В дебатах в Вашингтоне и других западных столицах о будущем российско-украинского конфликта их участники предпочитают контроль территорий.
Демократы выступают за увеличение военной помощи Украине, чтобы облегчить отвоевание ВСУ всех территорий страны. Их противники призывают Соединенные Штаты принять линию контроля до февраля 2022, ссылаясь на риски эскалации конфликта, связанные с попытками дальнейшего продвижения украинской армии.
Госсекретарь Энтони Блинкен заявил, что цель политики США состоит в том, чтобы дать Украине возможность «вернуть себе территорию, захваченную у нее с 24 февраля 2022 года».
Наш анализ показывает, что эти дебаты слишком узко сфокусированы только на одном из многих параметров военного конфликта. Территориальный контроль, хотя и очень важный для Украины, не является важнейшим аспектом конфликта для Соединенных Штатов. Мы пришли к выводу, что кроме предотвращения возможной эскалации между Россией и НАТО или использования Россией ядерного оружия, предотвращение затяжных военных действий является более важным приоритетом для Соединенных Штатов, чем помощь Украине в расширении контролируемых территорий.
Кроме прочего, США имеет очень ограниченную способность контролировать на микроуровне, где в конечном итоге пройдет линии соприкосновения украинских и российских войск, поскольку американские военные не принимают непосредственного участия в боевых действиях. Оказание Украине помощи в расширении контролируемых территорий в своей стране – это далеко не единственный инструмент, доступный Соединенным Штатам для того, чтобы повлиять на конфликт.
В своей работе мы выделили несколько других потенциально более мощных инструментов, которые Вашингтон может использовать, чтобы направить военные действия по тому направлению, которое лучше отвечает интересам США.
Президент Байден заявил, что этот конфликт окончится за столом переговоров. Но администрация пока не предприняла никаких шагов, чтобы подтолкнуть стороны к переговорному процессу. Хотя далеко не факт, что изменение политики США может спровоцировать переговоры, осуществление одной или нескольких инициатив, описанных в этом анализе, может сделать их более вероятными. Нами выявлены причины, по которым Россия и Украина могут иметь обоюдный лишний оптимизм по поводу победы и пессимизма по отношению к миру.
Авторы: Самуэль Чарап (Samuel Charap) – старший научный сотрудник исследовательской корпорации RAND Corporation
Миранда Прибе (Miranda Priebe) – старший научный сотрудник исследовательской корпорации RAND Corporation и директор Центра изучения внешнеполитической стратегии США.
Russian
English
Ukrainian